Negara tidak sedang berinvestasi dalam pendidikan. Negara sedang memberi makan anak-anak, lalu menyebutnya pendidikan. Pernyataan ini bukan provokasi, melainkan kesimpulan yang sulit dihindari ketika membaca komposisi anggaran pendidikan dalam RAPBN 2026. Dari total Rp757,8 triliun yang dialokasikan untuk fungsi pendidikan, sebesar Rp335 triliun atau 44,2 persen diarahkan untuk program Makan Bergizi Gratis (MBG), menjadikannya komponen tunggal terbesar dalam seluruh struktur belanja pendidikan nasional. Ini bukan anomali satu tahun, karena pada APBN 2025, MBG sudah lebih dahulu mengambil Rp71 triliun dari kantong yang sama, dan trajektori kenaikannya konsisten. Yang berubah bukan hanya angkanya, melainkan arahnya. Ketika hampir separuh anggaran pendidikan dialokasikan bukan untuk memperkuat kualitas guru, kurikulum, atau infrastruktur pembelajaran, melainkan untuk pemenuhan kebutuhan gizi harian, maka persoalannya bukan lagi pada seberapa besar komitmen negara terhadap pendidikan. Persoalannya adalah apa yang sebenarnya dimaksud negara ketika ia menggunakan kata “pendidikan”?.
Pertanyaan itu bukan pertanyaan semantik, ia adalah pertanyaan ekonomi, Karena dalam logika kebijakan publik, makna sebuah sektor tidak ditentukan oleh namanya, melainkan oleh kemana uangnya mengalir. Dan ketika hampir separuh anggaran fungsi pendidikan mengalir ke pemenuhan kebutuhan gizi harian, maka yang sedang berubah bukan hanya komposisi belanjanya, melainkan fungsinya. Pergeseran ini tidak cukup dibaca sebagai ekspansi kebijakan sosial yang kebetulan masuk ke sektor pendidikan. Ia harus dibaca sebagai konversi, dari instrumen investasi yang membangun kapasitas manusia secara kumulatif, menjadi mekanisme distribusi yang memenuhi kebutuhan dasar secara langsung. Keduanya memiliki nilai, tapi keduanya bukan hal yang sama. Dan memperlakukan keduanya seolah-olah sama, dengan memasukkannya dalam satu fungsi anggaran yang disebut "pendidikan," adalah distorsi yang bekerja secara diam-diam namun berdampak secara struktural. Distorsi ini tidak bekerja pada satu level saja. Ia bekerja pada tiga level sekaligus: fiskal, ketika trade-off anggaran mengorbankan investasi produktif demi konsumsi jangka pendek; fungsional, ketika pendidikan kehilangan orientasinya sebagai pembangunan human capital; dan konseptual, ketika batas antara kebijakan pendidikan dan kebijakan kesejahteraan sosial sengaja dibiarkan kabur. Memahami ketiga level inilah yang memungkinkan kita melihat persoalan MBG sebagai pertanyaan yang lebih mendasar tentang ke mana arah pembangunan manusia Indonesia.
Dalam kerangka human capital Gary Becker, nilai sebuah pengeluaran pendidikan ditentukan oleh kemampuannya mengakumulasi kapasitas produktif individu secara berkelanjutan. Diukur oleh kontribusinya terhadap keterampilan, kapasitas kognitif, dan adaptabilitas tenaga kerja dalam jangka panjang. Diukur dengan standar ini, Rp335 triliun untuk MBG menghadapi pertanyaan yang tidak bisa dielakkan: seberapa besar porsi dari angka itu yang benar-benar menghasilkan akumulasi kapasitas, dan seberapa besar yang sekadar mempertahankan kondisi agar akumulasi itu mungkin terjadi?. Pemenuhan gizi memang menciptakan kondisi yang mendukung pembelajaran, tubuh yang cukup makan lebih siap berpikir, dan anak yang hadir di kelas lebih mungkin belajar. Dalam pengertian ini, MBG memiliki relevansi yang tidak bisa diabaikan begitu saja. Tapi relevansi dan ekuivalensi adalah dua hal yang berbeda. Kondisi yang mendukung pembelajaran dengan pembelajaran itu sendiri dipisahkan oleh jarak yang sama dengan jarak antara jalan menuju perpustakaan dan pengetahuan yang ada di dalamnya. Dalam logika Becker, yang membedakan keduanya adalah mekanisme kerjanya, apakah ia membangun kapasitas baru, atau memastikan kapasitas yang ada tidak runtuh?
MBG bekerja dengan logika kedua. Ia menjaga, bukan membangun. Dan menjaga, meski perlu, tidak menghasilkan akumulasi. Dalam kerangka ini, Rp335 triliun untuk MBG lebih tepat dibaca sebagai belanja stabilisasi daripada belanja investasi, sebuah pengeluaran yang mencegah kemunduran, bukan yang mendorong kemajuan. Stabilisasi mempertahankan titik yang sudah ada, sementara investasi memindahkan titik itu ke tempat yang lebih tinggi. Ketika hampir separuh anggaran pendidikan dihabiskan untuk yang pertama, pertanyaannya adalah siapa yang akan mengerjakan yang kedua, dan dengan anggaran apa.
Jawabannya tercetak dalam struktur anggaran itu sendiri. Anggaran Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah dipangkas dari Rp33,5 triliun menjadi Rp26,2 triliun. Kementerian Pendidikan Tinggi, Sains, dan Teknologi kehilangan Rp14,3 triliun dari pagu awalnya. Yang hilang dari sana bukan sekadar rupiah, melainkan kapasitas yang tidak terbentuk, di antaranya pelatihan guru yang tidak terlaksana, riset yang tidak didanai, dan infrastruktur pembelajaran yang tertunda. Inilah yang oleh ekonom disebut opportunity cost: biaya yang tidak tercetak di kolom pengeluaran manapun, karena ia adalah biaya dari sesuatu yang tidak pernah terjadi. Pemangkasan pada pos-pos yang secara langsung membangun kapasitas (guru, riset, infrastruktur) adalah pemangkasan pada mekanisme akumulasi human capital itu sendiri. Dalam logika Becker, ini adalah trade-off yang asimetris, kita menukar investasi yang efeknya kumulatif dan jangka panjang, dengan stabilisasi yang efeknya habis begitu piring kosong.
Yang lebih mengkhawatirkan dari kehilangan hari ini adalah kerusakan yang bekerja diam-diam untuk jangka panjang. Ketika belanja stabilisasi mendominasi anggaran secara konsisten, ia secara aktif mengikis kapasitas sistem untuk menghasilkan investasi produktif di masa depan. Mekanisme ini sudah dikenali dalam ekonomi Pendidikan, sistem yang terlalu lama berjalan dalam mode bertahan cenderung kehilangan kemampuannya untuk bertumbuh, dan kehilangan itu bersifat kumulatif. Guru yang melewati satu tahun tanpa pelatihan akan mengajar dengan cara yang sama selama sepuluh tahun ke depan. Kurikulum yang dibiarkan stagnan akan membentuk kerangka berpikir satu generasi tenaga kerja. Infrastruktur yang tertunda akan menciptakan lingkungan belajar yang tidak pernah terbentuk bagi jutaan anak. Ketiganya bekerja dalam arah yang sama, membentuk akumulasi kelalaian yang semakin mahal untuk dipulihkan seiring waktu. Inilah yang menjadikan dominasi MBG dalam anggaran pendidikan sebagai persoalan trajektori, bukan sekadar persoalan komposisi tahunan. Trajektori yang salah, jika dibiarkan cukup lama, mengeras menjadi kondisi struktural, dan pada titik itulah biaya sesungguhnya akan terasa, yaitu dalam angka produktivitas tenaga kerja, dalam daya saing ekonomi, dan dalam mobilitas sosial generasi yang hari ini duduk di kelas sambil makan siang yang disediakan negara, tanpa tahu bahwa investasi untuk masa depan mereka sedang senyap dialihkan.
Skala program yang besar membawa persoalannya sendiri. Dengan 82,9 juta penerima manfaat, MBG adalah salah satu program distribusi terbesar dalam sejarah kebijakan sosial Indonesia, dan justru di situlah letak tegangan analitisnya. Dalam ekonomi publik, cakupan yang terlalu luas tanpa mekanisme targeting yang presisi cenderung mendilusi efektivitas intervensi, manfaat yang seharusnya terkonsentrasi pada kelompok dengan kerentanan tertinggi justru tersebar merata ke seluruh penerima, terlepas dari tingkat kebutuhannya. Hasilnya adalah program yang terlihat besar dalam angka, tapi tipis dalam dampak per kapitanya. Akar dari persoalan ini bukan pada niat programnya, melainkan pada desain kebijakannya. Targeting yang presisi mensyaratkan dua hal yang saling bergantung, yakni data kerentanan yang akurat dan mekanisme seleksi yang dapat dipertanggungjawabkan. Ketika keduanya absen atau lemah, program sebesar MBG berisiko beroperasi sebagai distribusi universal yang dibingkai sebagai intervensi sosial, secara politik populer, tapi secara ekonomi mahal. Setiap rupiah yang mengalir ke penerima yang tidak membutuhkan adalah rupiah yang gagal menghasilkan dampak marginal, dan dalam skala Rp335 triliun, kegagalan marginal yang kecil sekalipun terakumulasi menjadi inefisiensi yang sangat signifikan. Inefisiensi dalam program sosial yang berdiri sendiri adalah masalah kebijakan sosial. Tapi inefisiensi dalam program yang menempati hampir separuh anggaran pendidikan adalah masalah yang jauh lebih struktural, karena setiap unit anggaran yang gagal menghasilkan dampak di sini bukan hanya terbuang, melainkan telah menggantikan investasi pendidikan yang seharusnya ada. Tekanan ganda inilah (inefisiensi dan opportunity cost) yang menjadikan persoalan targeting MBG bukan sekadar catatan teknis dalam evaluasi program, melainkan pertanyaan mendasar tentang kualitas pengambilan keputusan fiskal.
Jika Becker memberi kita alat untuk mengukur apa yang hilang secara ekonomis, Paulo Freire memberi kita alat untuk mendiagnosis apa yang hilang secara fundamental. Dalam kerangka pendidikan kritis Freire, pendidikan adalah praktik pembebasan, yaitu sebuah proses yang membangun kapasitas individu untuk membaca dunianya, mempertanyakan posisinya, dan bertindak untuk mengubahnya. Pendidikan, dalam pengertian ini, bukan layanan yang diterima, melainkan kapasitas yang dibangun. Dan kapasitas yang dibangun adalah satu-satunya jenis investasi yang tidak bisa diambil kembali oleh siapapun. Jika dipakai sebagai lensa diagnostik, kerangka Freire memperlihatkan sesuatu yang tidak tertangkap oleh analisis fiskal semata, bahwa pergeseran anggaran pendidikan ke mode distribusi bukan hanya mengubah komposisi belanja, ia juga mengubah relasi antara negara dan individu dalam konteks pendidikan. Ketika negara hadir di ruang pendidikan terutama sebagai pemberi makan, bukan sebagai pembangun kapasitas, relasi yang terbentuk adalah relasi dependensi. Individu diposisikan sebagai penerima, bukan sebagai subjek yang sedang dibangun kemampuannya untuk berpikir dan bertindak secara mandiri. Dalam kerangka ini, distorsi yang sedang terjadi lebih serius dari yang terlihat di permukaan. Pendidikan yang bergeser ke mode distribusi tidak hanya kehilangan fungsi ekonomisnya sebagai akumulator human capital, juga kehilangan fungsi sosialnya sebagai instrumen mobilitas, dan fungsi politisnya sebagai mekanisme pemberdayaan. Yang tersisa adalah cangkang institusional yang masih disebut pendidikan, tapi bekerja dengan logika yang berbeda, bukan untuk membangun manusia yang mampu mengubah posisinya, melainkan menjaga manusia tetap berada di posisi yang cukup stabil untuk dikelola. Freire menyebut logika ini sebagai pendidikan yang melayani sistem, bukan manusia. Dan dalam struktur anggaran yang sedang kita bicarakan, logika itu sedang mendapat ruang yang semakin besar.
Pada akhirnya, perdebatan tentang MBG dalam anggaran pendidikan bukan perdebatan tentang apakah anak-anak layak makan dengan baik. Mereka layak untuk itu dan tidak ada argumen ekonomi yang bisa, atau seharusnya, membalikkan itu. Pertanyaannya selalu tentang yang lain, kejujuran kategorisasi, konsistensi antara klaim dan komposisi, dan keberanian untuk menyebut sebuah kebijakan dengan nama yang sebenarnya. Ketiga level distorsi yang sudah diuraikan (fiskal, fungsional, konseptual) bukan tiga persoalan terpisah. Ketiganya adalah wajah berbeda dari satu masalah yang sama, bahwa Indonesia sedang membangun ilusi investasi pendidikan dengan uang yang sebagian besarnya tidak bekerja sebagai investasi. Ilusi ini berbahaya bukan karena ia gagal, melainkan karena ia terlihat berhasil. Angka anggaran pendidikan naik, program berjalan, anak-anak makan. Di permukaan, semuanya tampak beres. Dan justru di balik permukaan yang tampak beres itulah akumulasi kelalaian struktural terus bekerja, senyap, tanpa alarm.
Generasi yang hari ini duduk di kelas akan memasuki pasar tenaga kerja dalam sepuluh hingga lima belas tahun ke depan. Pada saat itu, pertanyaan tentang apakah anggaran pendidikan 2026 dikelola dengan benar atau tidak akan sudah terjawab, bukan oleh laporan evaluasi, bukan oleh debat kebijakan, melainkan oleh produktivitas mereka, oleh mobilitas sosial mereka, dan oleh kemampuan ekonomi Indonesia untuk bersaing di dunia yang tidak akan menunggu. Jika jawabannya mengecewakan, kita tidak akan bisa berdalih bahwa kita tidak tahu. Kita tahu. Kita hanya memilih untuk menyebutnya dengan nama yang berbeda.
